来源：【国际新闻界】
本刊官方网站：
http://cjjc.ruc.edu.cn/
摘要
西方的“民主协商”强调自由民主的讨论，强调参与者的平等和理性，但往往因为协商不一致而搁置了问题的解决方式。中国为改善治理、强化权威以及增加合法性而设计出来的协商形式被视为与西方民主对立的“威权协商”。本文借助武汉城市留言板这一个案，选用“响应式协商”的概念，摆脱民主协商与威权协商在意识形态方面的二元对立，考察响应式协商在中国地方网络公共空间中运作的一致性与异质性。研究发现，市民往往会将个人与群体诉求作为留言主要内容，而平台与政府更希望收到共性的公共利益留言；“城市留言板”通过把关审核、只允许一事一议以及职能部门直接参与回复的方式来树立平台的权威性；针对职能部门的考核机制能够激发其办理与反馈的积极性。
作者简介
黄骏，中南民族大学文学与新闻传播学院副教授。
张昱辰（通讯作者），同济大学艺术与传媒学院副教授。
一
问题缘由
政治协商一直是东西方学界争论的重要话题。西方鼓励参与者以平等身份和理性态度加入自由民主的讨论之中，但多数情况更重视协商的具体流程而忽视了解决问题的执行层面。针对我国的特殊政治体制和组织机制，华人学者何包钢用“威权协商”（Authoritarian Deliberation）概念来分析中国的政治协商的特征。它是一种权力集中的规则形式，但权力拥有者在做决定时会受到参与者之间请求、沟通与互动过程的合法性影响（He & Warren，2011）。中国的威权协商往往具有功能主义特征，即各级政府借助协商的实践来提高治理能力、缓解负面舆论压力、降低社会治理的风险。这尤其表现在城市与乡村的地方基层治理层面，如地方政府的听证制度（何包钢，吴进进，2017）、电视问政（闫文捷，潘忠党，吴红雨，2020）以及市长或政务热线（刘伟，2021；孟天广，黄种滨，张小劲，2021）等。
互联网平台已成为当下地方政府开展协商对话的新渠道。作为公众参与政治生活和政府开展行政改革的重要途径，它在很大程度上提高了公众和政府领导者参与政务管理的能力（Bertot，Jaeger & Grimes，2010）。在中国，人民网的“强国论坛”（彭兰，2008），苏州“寒山闻钟”等论坛（马中红，2015）扮演的建设性交流平台作用也被学者们深入探讨。
威权协商是研究中国民主协商机制的重要理论。不少海内外学者运用该理论框架开展思辨性的研究，但多数缺乏经验性材料的支撑，尤其缺乏对互联网空间的探讨。此外，使用威权协商概念的研究易将协商的重点转移到意识形态的纷争中，即将威权协商与西方的民主协商对立起来。本文提出“响应式协商”，力求打破民主、威权的二元对立思维模式，从协商机制角度来探讨中国式地方网络公共空间的新实践。本文将“响应式协商”定义为一种具有中国特色的权威响应式的协商民主模式，它由第三方搭建公共平台并对协商内容把关，广大普通网民主导协商的议题，而官方除需对议题进行引导外，也有义务主动响应或解决议题中的问题和诉求。这种权威响应式的协商机制区别于由权威部门主导、邀请相关代表参与的协商模式，如恳谈会、听证会和电视问政等。
本文所选取的武汉城市留言板上线于2017年初，脱胎于人民网的地方领导留言板。其创办的目的是为了践行2016年中央提出的“各级党政机关和领导干部要学会通过走网络群众路线”的工作要求。武汉城市留言板不同于以往单一性质的公共论坛，如商业论坛、党媒论坛和政府论坛。它是武汉市网上群众工作部官方互联网平台，由中央网信办批准的全国重点新闻网站长江网负责运营，其宗旨便是“民有所呼，我必有应”。武汉市122家职能部门的工作人员都要参与平台互动，通过在城市留言板上与市民协商，从而解决市民现实问题、改进工作作风、提升城市治理能力。
本文主张从官方、民间以及网络空间的相互关系中找寻响应式协商的内在机制，借助武汉城市留言板（以下简称“留言板”）这一研究案例，考察响应式协商在地方网络公共空间中运作的一致性与异质性，并尝试回答以下研究问题：1.市民参与网络公共空间城市治理协商的公共性边界在哪里？2.地方政府机构如何以特殊的方式参与同市民的互动协商过程中？3.该网络公共空间能多大程度促进不同市民群体参与讨论、协商以解决问题与矛盾？
二
文献综述
（一）互联网的公共性
大众传播媒介的兴起为公共性赋予不同的意义。哈贝马斯承认，19世纪至20世纪兴起的以报纸、广播和电视为代表的大众媒体并未扩大私人之间的理性辩论，以及允许意见在此被表达、交换及讨论（哈贝马斯，1962/1999：224）。哈贝马斯担忧于大众媒体带来的公共领域的消亡，他总结道，在制造的公共性这一新领域中，公民不再是传播的创造者，而仅仅是传播的对象，只是被策略性地用于确保大众忠诚与大众消费（韦斯勒，2019/2021：22）。在汤普森（John Thompson）看来，哈贝马斯的公共领域规范是建立在面对面沟通的人际传播环境下的，这在20世纪晚期以大众传媒为中心的沟通环境下大体是不适用的（汤普森，1993/2005：131-132）。
不过，到了1990年代，互联网的出现与普及为公共性找到全新的实践平台。一些传播学者讨论了互联网扩大公共性的可能——随着在线传播与沟通的普及，这一议题获得了新的土壤。卡斯特（Castells，2011：155）认为，网际网络曾被期待能作为推广民主的理想工具，而至今仍是如此，其被认为拥有更佳的能力来进行资讯搜集及分享，并且让人们彼此进行沟通，以此为民主带来活力。
有关互联网公共性的论述主要为两派。乐观派认为，互联网让更多人有机会接触信息，提供了个人表达的场所（Jones，1997），使得以往缺乏接触机会的个人和团体能够直接行使公民权力并参与公共事务，并将政府与公民联系起来（Arterton，1987），这有利于强化或重建公共领域。有的学者甚至认为，互联网重现了18世纪欧洲资产阶级公共领域的光景，人们甚至还能跨越地理障碍和社会限制，聚集在线上畅所欲言，一面分享信息、一面进行审议而形成共识（林宇玲，2014）。
悲观派则并不看好网络的公共性。有学者认为，网络作为规范性的公共领域只是梦幻泡影，信息近用一直存在着数字鸿沟，在线讨论也很少达成共识，反而网民因“物以类聚”发展出分散、片段的论述（Dean，2003）。尽管所有在线参与者都享有相同的信息和意见表达，但话语仍然由少数人主导，互联网上提供的所有信息也并非都是民主的或促进民主的（Papacharissi，2002）。在互联网中，理性论点很少能占上风，并且难以达成共识，由于身份的流动性，网络话语中缺少促进协调统一的条件（Poster，1995）。例如，新冠肺炎（Covid-19）的全球大流行虽推动了国际科学合作的萌发，但能促成各国相互合作的全球性公共领域并未形成（Schlesinger，2020）。
在我国，“公共性”可以被理解为公众“参与”，现实中着重于参与机制和公众基于该机制参与活动的过程（李友梅，肖瑛，黄晓春，2012）。不同于西方语境下对政治参与的强调，我国公众参与可以被宽泛地理解为公民影响公共政策和公共生活的一切活动，即一种对公共治理的参与（马超，金炜玲，孟天广，2020）。一方面，自由、开放、匿名的网络虚拟空间以低门槛、低成本和高效率的方式，为普通大众参与公共事务和表达政治诉求提供新机会和新渠道（孟天广，季程远，2016；Jiang ，Meng & Zhang，2019）。另一方面，社会多元主体参与渠道的拓展促进了政府回应，从而完善信息共享与协商机制，推进了公众社会治理的实质参与（孟天广，黄种滨，张小劲，2021）。不过，由于我国传统网络问政的制度化程度较低，所以相应的政府回应常常具有选择性、条件性、偶发性和模糊性（赵金旭，王宁，孟天广，2021）。
作为互联网的活跃参与者，中国公民在线上布告栏、聊天室、博客和社交网站上展示出一定程度的互动讨论，这些讨论有时甚至超过了西方国家公民（Esarey & Qiang，2008；Yang，2003）。有学者在对早期天涯社区的研究中发现，该论坛上的网民在讨论时意见双方的差异较小，因此参与者会有较高质量的意见表达（Medaglia & Yang，2017）；有国内学者发现，微博是一个由不同规模的对话构成的复调系统（张跣，2010）。知乎社区作为一个相对精英化、不以过滤为前提条件的媒介平台，对当今中国网络公共领域的构建发挥了独特作用（茹西子，胡泳，2016）。
（二）民主协商与威权协商
协商是一种沟通方式，其中政治进程中的参与者提出和回应具有实质内容的声明、理由和观点，以通过说服产生影响。协商不包括仅传达激励或威胁的信息、纯粹工具性的传播以及传达有关命令内容和服从动机的信息（He & Warren，2011）。协商性实践可以存在于非竞争性环境和非制度化的数字空间中，形式上表现为普通公民之间日常政治对话产生的主体间的团结（Filatova，2019）。韦斯勒（2019/2021：76-83）将哈贝马斯的协商民主和政治传播模式与自由式、共和式和争胜式的民主进行对比，认为其既包含了自由主义模式和部分共和主义模式的迫切要求，又增加了额外的标准。这些标准包括包容性、回应性、论理性和文明性。
有西方学者认为，唯有在选举民主确立之后，协商民主才会发展起来（He & Warren，2011）。这一路径存在着严重的认知缺陷：它关闭了发展新知识的大门，忽略了把权威主义与协商独特地结合起来的可能性。何包钢打破了威权与协商的二元对立，提出了威权协商的概念，其在很大程度上是为改善治理、强化权威以及增加合法性而设计出来的（He，2014）。他将威权协商描述为一种权力集中的规则形式，但权力拥有者会使交往环境在参与者之间产生影响（如对请求和原因的回应）。权力持有人在决定中受到参与者之间沟通产生的结果或给予理智过程的合法性的影响（He & Warren，2011）。
中国自古代开始就有权威型统治的传统。这里的权威是一种属于一个人并通过一种命令而得到实施的作用力（an active power），该作用力通过被另一个拥有自由意志的人看作是行动规则的实践判断而得到实施（西蒙，1940/2015：7）。权威型政府的名称并不代表它不能协商或不愿去协商，如中国共产党领导下所采取的多党合作与政治协商制度。这里的“协商”是将“协”和“商”的两层含义结合起来：“协”指的是一起做事、合作和协调；“商”指谈话、 对话、咨询和讨论。何包钢等认为，中国权威型政府采用协商机制主要基于五点原因：一是协商机制可以吸收异议并维持社会秩序；二是协商机制可以传递有关社会和政策的信息，从而有助于避免施政失误；三是协商可以为市场经济中的企业提供论坛和交流；四是公共协商过程可以通过增加可信的透明度来保护官员免遭腐败指控；五是在决策困难且决策失误的情况下，协商过程使领导者可以将责任转移到过程上，从而避免责备（He & Warren，2017）。
Medaglia 与 Yang（2017）通过对中国社交媒体协商的研究发现，“中国的协商民主实践不仅存在，而且以独特的形式运行”。尽管中国仍须发展更为正式和制度化的机制来管理国家社会关系，但以网络在线协商形式进行的政治多元化可能被视为更新的国家社会互动机制（Lewis，2013）。有学者借助国内的代表性调查和实验，发现相比于以私人用户交流为中心的微信，以信息为中心的微博更有利于政治表达（Stockmann，Luo & Shen，2019）。
相较于微博的广场式传播，网络论坛在议题讨论的内容上更为聚焦。网络论坛是实现国内网络协商实践的有效平台，它们多以地方政府建立的体制性网络论坛为载体，允许网民参与讨论地方议题，而政府的参与能够保障对议题的迅速回应，从而找到相对切实的问题解决路径。权威式协商已经被西方国家重视并应用，有学者指出，未来应摆脱政体类型之间的二元对立，以各地环境中引入的不同政策和实践来分析不同的协商模式（Romano，2018）。
三
个案选择和研究方法
中国现阶段主流的网络问政形式包括政府门户网站、网络论坛、政务微博、政务公众号和政务短视频等。本文选取的武汉城市留言板在类型上属于网络论坛，相比自上而下政策传达的门户网站，网络论坛更有利于网民针对政府的政策、权利或义务等问题发表意见或建议；与微博、微信以及短视频等相比，其议题讨论更加聚焦、集中且理性。正如Medaglia 与 Yang（2017）指出，“尽管中国社交网站、新浪微博、微信等应用越来越受欢迎，但在网络讨论方面，传统的在线论坛在中国互联网中仍然扮演着非常重要的角色，特别是在讨论公众活动时”。另外，中国网民更愿意参与地方性或基层的政府治理过程之中，因此地方政府面临着越来越多的请愿和社会冲突，以及来自其它复杂问题的挑战。正如昂格尔（Unger，2014）所言，在中国，“可以找到数不胜数涉及普通百姓的充满活力的基层协商民主实践的案例”。
本文之所以选取武汉城市留言板作为案例，主要有三方面原因：第一，武汉较大的人口规模给城市治理带来了不小的挑战；第二，与其他城市的政务平台相比，“留言板”的月活量、留言量、办理量和回复量都有较大的优势；第三，“留言板”是为数不多的将线上回复的效率纳入政府部门绩效考评的媒体平台。
已有研究证明，权威协商鼓励相对自治的民间社团的自主发展，也提倡政府采取更间接的管控机制，促进了中国的地方政府治理（赵娜，孟庆波，2014）。与其它网络论坛相比，本文研究的个案则体现响应式协商机制。传统的网络论坛因议题缺乏有效的多向协商机制而难以达成共识，其分散性且碎片化的网络话语削弱了论坛协商的效果。而“留言板”采取“网民留言——留言板转办——职能部门接单——确认问题及调查——职能部门回复——网民评价”的运作模式，这种模式推出纵向问责机制，公民据此监督公共政策的实施，实现了治理与权威的平衡。
本研究采用了参与观察、深度访谈和文本分析等研究方法。研究者自2020年7月15日开始进驻武汉城市留言板的办公部门开展了为期3个月的参与式观察，深度观察和体验了该部门工作的计划、流程以及具体实施。其间，研究者对多名工作人员进行半结构式访谈（见表1），问题涵盖了“留言板”的理念与特色、运作模式以及与各职能部门和市民之间的关系等，同时也会涉及“留言板”内容的把关、市民的匿名权以及重大舆情问题的操作等。
自2017年4月28日上线以来，武汉城市留言板的历史总留言量达到554338条（截止2020年10月13日12时）。为深入了解“留言板”的传播内容以及背后的互动逻辑，本文选取了2020年9月6日至9月12日一周内“留言板”中所有市民参与和职能部门的反馈内容进行文本分析，共计7370条留言数据。文本分析将从涉及部门和主题入手对市民留言内容进行分类，分类完毕后再比照市民参与内容和职能部门反馈内容进行质性分析，包括框架、修辞和语言风格。本文将遵循从宏观到微观的分析步骤，首先判断市民参与内容的主题和框架，再检视反馈内容的修辞风格，从而全面了解“留言板”的协商机制。
四
研究发现
通过对选取样本的数据分析，我们发现两项总体特征。
第一，从总量上看，各区的留言办理量要高于市直部门的留言办理量，这主要是因为网友留言内容多为自身的居所和日常活动范围内遇到的问题，如物业管理、小区环境、生活噪音等，这一类留言诉求一般由网友所在辖区的街道和职能部门受理。从各区分布来看，留言办理量排名前三为武昌区（622）、江夏区（610）和江岸区（572），这三个区的人口数量也都位居全市的人口数量排行的前五位。另一方面，各市直部门中留言办理量较多的部门都与市民生活息息相关，包括与市民出行有关的交通运输局（236）、地铁集团（119）以及交管局（62），与市民住房相关的住房公积金中心（57）和房管局（49）以及市民关心的城市治安、环境、教育和城市规划等部门。
第二，四大留言类型的办理量从多到少依次为问题反映（4695）、困难求助（1383）、政策咨询（752）、意见建议（540）。问题反映和困难求助较多，政策咨询与意见建议较少。为了能够提高政策咨询以及意见建议留言数量，“留言板”会不定期在长江网的另一个平台“长江论坛”上组织开展活动。如2020年8月“我为武汉‘十四五’规划建言献策”活动邀请市民通过武汉城市留言板与市政协委员进行点对点交流。而在政策咨询方面，会邀请相关部门解答市民或者是企业主体的困惑，如高考填报志愿以及企业营商环境的咨询等。
从上述统计可以发现，各城区的留言量与城市地理人口分布高度相关，而留言量较多的职能部门与市民的日常生活联系紧密。那么这些数量众多的留言，是如何通过“留言板”来运作的呢？本文接下来将从公共性边界、互动协商过程以及考核机制三个方面，对“留言板”的响应式协商加以分析：
（一）留言内容的公共性边界
“留言板”兼具政府和媒体的双重属性，借助网络空间来协商与处理更多的城市公共问题。其对于公共性的追求，符合我国古代“公事不私议”和“崇公抑私”的理念。这要求人们首先关注共同利益，然后再处理利益分配等次要问题（He，2014）。
武汉城市留言板的“网民留言-政府反馈”模式扩展了理性批评性协商的机会，为有意愿发声的群体提供了参与公共讨论的空间。其中的批评性协商内容虽然以私人性的个体诉求为主，但是也常常触及到相关的公共议题。“比如人行道红绿灯时间设置过短问题，可能是某个人提出的私人利益诉求，但该问题的解决却能使更多的行人获益。”（受访人A）
就“留言板”而言，2019年涉及公共利益的留言首次超过了个人事项，占到总留言的50.1%（长江网，2020）。“留言板”办理组负责人用金字塔结构来形容留言内容对象的分布，个体诉求、群体诉求、区域发展建议和城市宏观发展建议由多到少排列。（受访人B ）针对个体与群体的留言内容往往以诉求的形式出现，而针对较广范围对象的区域或城市宏观发展则是以建议的形式呈现。
1.个体诉求留言。主要指涉个体对自身日常生活以及工作等方面的私人化诉求。水电煤气的供应是居民提出个人诉求较多的领域。例如，2020年9月12日（查询码867389）有一位70多岁的老人向市水务集团反映家中水压过低而没有供水的问题，“老旧小区换新水箱本是一件利民的好事，可是自从换了新水箱后，我家基本上都是无水状态，大白天没有水，只有半夜2点多才有比头发丝粗一点的水流出。”这一类个体诉求的问题多聚焦于市民的日常生活服务保障方面，也存在于个人对于五险一金的政策咨询以及职称申报、职业培训和退休金发放等个性化需求。
2.群体诉求留言。这一类诉求多为反映小范围群体内部的共性诉求以及群体与群体之间较难调和的矛盾。这其中，居民针对小区物业提出的诉求较多，如“物业管理”是2019年全年留言量最多的内容（共计1.54万条）（长江网，2020）。有许多居民反映所在小区物业的服务管理差，小区存在路面脏乱、垃圾堆放、车辆乱停以及绿化带等社区环境问题。也有居民的留言内容聚焦小区的门禁、电梯以及监控系统等安全问题以及停车费和物业费等费用收取上产生的矛盾。除此之外，这里所说的群体也包括特殊职业的集体诉求，比如农民工的欠薪问题以及残疾人群体的出行保障等。
3.区域发展留言。这一类型的留言关注城市的局部区域，大至功能区的区域发展、小到街道或社区外部环境的规划设计。最受关注的话题包括生活区域内施工的精细化、工地噪音管控、道路清洁、街道绿化、交通运输设施以及红绿灯设置等，也反映出市民重视自身体验与感受及所生活地区的市容市貌。其中有关公交以及轨道交通的设计规划及运行问题占据了主要位置，如远城区公交车开班晚和收班早的问题，自家门口附近的地铁线路规划与建设进度问题等等。
4.城市宏观发展留言。这一类型的建议相比于前三种数量较少，涉及城市的规划布局、文脉传承、城市形象塑造、城市竞争力以及对外影响力打造等方面的内容。例如，2020年9月12日（查询码：867490）市民周先生提出了在武汉长江两岸修建观光缆车的建议：
建议在汉口历史文化风貌区——武昌滨江商务区间修一条览大开大合江湖气魄、瞰绵延天际大城风范的空中缆车。让游客能三维立体式游览武汉，同时可以作为空中通勤车，让市民游客饱览城市风貌同时可以改善交通出行方式……在高楼上设置缆车驿站，一方面可以降低武汉写字楼空置率，另一方面可以撬动如餐饮、创意、文化、摄影等产业，提升武汉软硬实力。
这一提议很快得到了武汉市文化和旅游局的反馈，并表示会将建议向有关部门和专家推荐汇报。
通过对四种留言内容对象的分析，可以发现公共议题与私人议题正呈现融合的趋势。其中，开发商信息公开、物业服务质量、业委会运行水平、公共监督等方面内容的提出，反映了广大居民对基层治理的积极参与，以及对美好生活的期盼。“留言板”每个月都会将积极留言的市民评选为“城市主人翁”，有位“主人翁”提出的“解决涵洞遇雨积水问题”的建议得到市水务部门重视。为此，她在接受采访时表示，“我觉得每一个人都应以‘主人翁’的姿态参与城市治理，都有义务、有责任为城市的建设和发展贡献自己的力量。”（长江日报，2021）
相较于这些纷繁复杂的私人议题，“留言板”也希望网民能够发表更多涉及到公共议题的留言。“对于治理武汉这样拥有1000万人口的超大城市，仅仅依靠各级党委职能部门的行政人员还是远远不够的，需要发动群众智慧来处理城市治理中的各种细小环节。”（受访人A）比如，被评为“城市主人翁”的夏邦平建议修复武昌区临江大道的百年钟楼，该建议被采纳，钟楼也已成功修复。作为生活在城市的一员，夏邦平觉得自己有责任关心公共事务，参与到城市治理中来（长江网，2021）。
建议性留言（区域发展留言和城市宏观发展留言）相比于诉求留言（个体诉求与集体诉求）更趋于理性。诉求留言往往带有个人情绪的发泄，这类似于西方学者所提到的带有强烈主观性的“草率意见”。不过这种感性的诉求形式，更能激发网民参与同政府部门的讨论与协商中，他们透过自己建立的话语主体身份，实现一种积极的信息生产。而宏观建议更能促进受理单位的理性讨论，通过超越狭隘的个人意见而形成集体的政策偏好（Lewis，2013）。
（二）政民协商模式和响应机制的树立
与传统的公共论坛不同，“留言板”充当将网民的留言分配到相对应的职能部门手中的二传手角色（见图1）。网民注册登录武汉城市留言板后，可选择办理单位、主题类别及留言领域，然后输入留言内容并提交；“留言板”的工作人员会对留言内容进行初步把关，并将其分配给符合办理留言内容的政府部门和单位；武汉市122家职能部门和单位，会对相应的留言内容进行办理，并将办理结果通过城市留言板及电话告知的形式反馈给留言的网民；网民如满意反馈结果，一条留言的协商流程结束，反之则要进行二次办理和反馈。
武汉城市留言板的运作流程更贴近于响应式协商机制，它能弥补民主协商机制带来的缺陷，这些缺陷包括：碎片化的公共议题、非理性网络话语、网络暴力以及个人隐私的侵犯。法国学者西蒙（1940/2015：18）认为，权威的本质性功能是确保一个联合起来的群体的联合行动。一个旨在实现一种只能通过共同行动才可能得到实现的“共同善”群体，其行动必须通过某个恒定的原则而被统一起来。这个原则正是我们所谓的权威。权威部门的响应式协商一方面听取网民的意见来提升服务质量；另一方面试图将线下的科层管理模式延伸至线上。而武汉城市留言板在充当政府与市民协商媒介时，主要通过以下三种方式树立权威。
第一，市民留言前需实名注册，留言内容需由后台审核后呈现。“留言板”的平台注册要求注册者填写个人姓名与身份证号。在后台管理员对于留言内容的把关机制上，“留言板”也存在内容的“把关人”，只有符合群体规范或把关人价值标准的信息才能进入传播渠道。正如韩炳哲（2013/2019：29）所说，对于政治交流而言，保密是必不可少的组成部分，“如果一切信息都立即公开，那么政治将不可避免变得短暂而短命”。
“留言板”把关认可通过的最基本条件是留言内容的表述要清晰，即具备基本的时间、地点和事件等内容。网民的留言并不是不加限制的出现在平台上，网上公开的《武汉城市留言板管理条例》中对严格禁止的内容有清晰表述。特别需要指出的是，对于某些特殊的留言内容，“留言板”会采取半隐藏不公开的形式呈现，即其他网民不可见，但留言发布者和办理机构可见。“这一类留言以争议性的敏感信息为主，比如容易引起市党委和政府舆情争议的内容、过于个人化的信访问题、涉及提供黄赌毒治安线索的内容、未经核实的针对个人的举报以及灌水式的重复信息等。”（受访人B ）
政府在使用互联网技术为公众开放一定互动空间的同时也在强化控制，这是出于自身持续掌握公众偏好、政策结果等治理信息的需要，或管控公众意见与不满，而非仅仅只是满足公众需要（Han，2018）。在一些特殊的时间段，“留言板”会提高把关标准或对过于负面的留言采取隐藏措施，如2019年武汉举办第七届世界军人运动会期间，平台会严格控制新发布的负面性诉求或留言的出现，确保赛事成功顺利举办。（受访人C）
第二，武汉城市留言板只允许网友与职能部门的一对一对话，不支持围观网友参与讨论。从传播方式来说，“留言板”的“留言-回复”模式与传统的公共论坛有较大的不同。城市留言板的工作人员将自身定位为“问题导向型”论坛，聚焦于社会和民生中的集体诉求与个人诉求；而传统网络论坛多以兴趣为导向等，诉求在其中只是很小的一个版块。（受访人B）
与一般的公共论坛相比，“留言板”除了网民发言外，还有办理和反馈机制。不过，目前平台还不具有公共论坛的广泛互动性，即网民之间不能互相评论。“因为有一些围观网友并不完全了解留言中的事项，其潜在的不理性言论容易扰乱职能部门的客观办理”（受访人A）。这种一事一议的模式能最大程度解决眼前的现实问题，但不允许网友就某一特定留言跟评讨论、集思广益。充分的协商虽然包含广泛的言论自由，但也不可避免增加了信息有效性传达的难度。正如西方实验表明，当公民被赋予控制议程的权力时，他们会提议讨论许多问题，却无明确的焦点（He，2014）。因为充分的协商虽然包含广泛的言论自由，但也不可避免增加了信息有效性传达的难度。
受理、办理、回应的过程，纾解了群众负面情绪，将很多矛盾化解在萌芽状态。例如，2020年9月11日（查询码：867066）有网友反映希望不要再种植梧桐树作为行道树，因为它结的果球会影响卫生环境以及人的健康。市园林局回复道：近年来我局推进大树补植补栽工作，已经选取少果少球的梧桐加以种植，也会加大樟树的种植力度。
针对为什么不采用跟评模式的疑问，“留言板”办理组负责人表示，“2018年4月我们曾尝试采用跟评功能，但跟评内容中百分之六十都是针对政府的恶意批评，且我们目前也不具备机器过滤的条件。”（受访人B）这间接阻碍了城市留言板向更广泛的民主协商机制转化。因为相对于民主式协商所强调的充分讨论，中国式协商的规范秩序和目标是改善治理、强化权威，对公共舆论负责位居其后（He，2014）。
第三，政府单位和职能部门主动响应，亲自办理和回复留言内容。传统的公共论坛需要版主来维护版块的内容，并积极回复版块下网友的留言与评论，其互动更侧重于激发网友参与讨论，但内容并不具权威性。武汉城市留言板的留言内容受理方来自武汉市各级党委政府部门的122家部门和单位，他们拥有审批权、执法权以及履行内部监督、工作指导和公共服务职能。受理方大多拥有自己的工作专班和专职办理反馈的工作人员，也有一套工作机制，一些重要的留言受理经由受理方党委（党组）及相关部门层层审核后才能反馈回复。“他们的每一次留言回复实质上是一次政务发布，每一个办理人员都是代表其职能部门的‘新闻发言人’”。（受访人A）
只要一个共同体的福祉需要一种共同行动，那么此种共同行动的统一性就必须通过该共同体的一些更高级的机构来加以保障（西蒙，1940/2015：34）。而相关职能部门的回应恰好充当了此种保障性机构的作用，这些回应又可以分为事实回应和价值回应（李慧龙，于君博，2019）。
事实维度的回应主要是把政策、法律、制度、科学规范等作为变量来解释公众所关心的问题，其目标是有依据、高效率地解决问题并充分告知结果。例如，2020年9月7日（查询码：862579）有网友留言咨询税务问题：“满五唯一，双方都是唯一房产，父亲过户给唯一子女，需要交多少钱，新规定出台的意思是不用交契税了吗？谢谢告知。” 国家税务总局武汉市税务局的税务人员依照相关政策回复了该条留言：根据官方文件（财税字[1994]020号）和（财税[2016]23号）规定，留言的网友符合个人所得税免征规定，但要按房屋面积缴纳相应的契税。
价值维度的回应则主要是用不同社会价值间的冲突与平衡，如效率与公平、安全与自由、眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益等，来解释公众所关心的问题，以获得公众的理解与信任，在形式上表现为对问题的不同解决方案间的平衡与妥协、心理补偿以及结果协商等。例如，2020年9月7日（查询码：862166）有市民留言希望能够更改武汉马拉松的线路，认为武汉马拉松线路只包含汉口和武昌，对于同属武汉三镇的汉阳区来说不公平，希望将汉阳区滨江绿道和墨水湖绿道纳入武汉马拉松线路中。对此，武汉市体育局回应：
武汉马拉松线路的审定，主要是由竞赛组织部门、公安、交管、卫计等相关单位进行非常严谨的勘察规划，不能擅自随意更改；近年来，每年下半年会举办‘汉马姊妹赛事’——武汉女子半程马拉松赛事，其赛事所有赛道都设置在武汉市汉阳区区域，针对性的对汉阳知音文化、地理人文都有全面的展现。
并不是所有的市民诉求都能得到及时的解决，针对不同利益和价值间的冲突，办理部门也需通过理性沟通的方式来回复那些无法满足少数市民特定需求的留言内容。
（三）考核机制驱动线上办理反馈
以往关于我国网络问政的研究，大多认为政府部门采取有选择性地回答或解决市民诉求（张丙宣，2011；马中红，2015；李锋，孟天广，2016）。长期以来，中国沟通讨论中的分歧需要一个集中权力去处理，这些是支撑中国特色协商机制运转的文化基因。对社会而言，重要的是解决问题和冲突，单纯鼓励表达只会产生越来越多的不同意见（胡泳，2010）。新媒体民主潜力的真正考验是，它是否产生了纵向问责机制，公民据此对公共政策的实施采取反馈的约束的措施（Lewis，2013）。“留言板”既对网民留言的内容加以把关和调配，也对职能部门的反馈时效和质量进行约束。平台规定从网民提出诉求到最终完成反馈一般不能超过9个自然日。“我们提倡资讯类留言1天回复、公共服务类留言3-5天回复。如办理部门遇到没有权限解决的留言可以向市政府办公厅请示申请多部门沟通协调解决，最长的申请延期的极限是60天。”（受访人B）
为了真正将为民服务落到实处，武汉市采取了多种形式考核职能部门的办理与反馈，包括投诉率、按期办结率、群众满意率以及办理时效等。2018年5月出台的《武汉市委加强基层党员干部作风建设若干规定(试行)》指出：“充分运用‘城市留言板’‘市长热线’‘随手拍’等平台，及时发现基层党员干部作风问题，对群众信访举报件，认真受理、分类移交、快速处理”；“综合运用网络评议平台、城市留言板、市长专线等，组织服务对象进行实时评议”。除此之外，在武汉市全市考评的“四张成绩单”（推动发展、深化改革、维护稳定、从严治党）中，网上群众工作占“从严治党”成绩单分值，每季度都要从武汉城市留言板提取一次数据作为考评依据；而武汉市治庸问责办将武汉城市留言板纳入2018年全市作风建设“双评议”工作体系，作为日常数据评议的打分依据，在1000分值中，“留言板”和市长专线共占200分（杨文平，2018）。
“留言板”这种走向“前台”相对公开透明的处理模式，打破了传统政务平台“后台”点对点处理模式，对各级党委政府部门形成了无形的压力，倒逼各机构快速高质量办理。例如，2020年9月6日（查询码：860733）有网友发留言投诉：我老公在某押运公司上班，已经凌晨1点20分了，还在外面加班，严重超出了下班时间，希望有关部门能重视。市总工会于当天回应了这条留言：
您反映加班的问题，我会通过电话与您进行了沟通。您们夫妻双方都有工作，小孩还小需要看顾，因工作有时需要加班，确实很辛苦，双方之间要加强沟通，共同承担家庭责任，如确实顾不过来，建议您们与单位沟通，适当调整一下加班时间，希望对您有所帮助。最后感谢您对工会工作的关心和支持！祝您家庭幸福，生活愉快，身体健康！
这样的反馈形式非常普遍。职能部门在反馈时会使用“您”这类的敬语，回应以谦和、体谅的口吻呈现，结尾时还会对网友送出祝福，以此来获得留言网友的“满意”评价。由于城市留言板采取双向监督模式，办理部门可对网民的“不满意”评价进行申诉，“通过以办理单位党委（党组）的红头文件来提交情况说明来提交情况报告，申请将某条不满意评价不纳入最终的考评体系中”。（受访人C）
不过，这种治理驱动协商的机制容易造成潜在的问题和矛盾。不少职能部门针对网友的留言，采取“重回复轻治理”的应对措施，这集中体现在两个方面：其一，有些部门长期用一模一样的话语路数来回复网友提出的不同诉求，甚至直接复制粘贴别的部门的回复反馈，这通常表现为回复内容的“答非所问”；其二，有些部门采取虚假回复的方式，获得网友的“满意”评价后就将留言诉求搁置，并没有真正从深层次解决矛盾和问题。“我们留言板会有专门的回访人员抽查这类‘重回复轻治理’的现象，但因为留言办理量太大，并不能杜绝这类现象的发生。”（受访人A）
除此之外，由于留言内容是根据职能部门进行分配，所以有些需要多部门协同的诉求并不容易被及时和妥善地解决。比如，2018年8月至2020年8月一共有9条留言内容涉及新洲区阳逻陈家冲的垃圾焚烧场二期扩容问题，先后有市城管委、市国土规划局、市环保局、市环投集团以及新洲区政府对相关留言内容进行回应，由于该问题包含土地规划、城市管理、环境保护以及辖区居民利益等多重因素，因此并不能依靠某一职能部门的力量就能成功办理。值得一提的是，一些两区或多区交界的“插花地带”产生的矛盾，如两区交界处的道路破损和维护问题也会引发责权分辨不清以及职能部门相互推卸的现象。
五
结论与讨论
综上所述，“留言板”作为网络中介平台，它与网民和职能部门之间形成了两两互动的动态协商机制：首先，“留言板”与网民之间针对留言内容协商。“留言板”会要求用户实名认证，并对市民的内容进行审核与把关，而对于特殊的留言内容，它允许平台正常办理但只对该条留言的发布者与办理者公开；其次，“市民”与职能部门针对办理结果协商。职能部门接到任务后，将办理结果通过“留言板”及电话反馈给留言网民。假如网民满意反馈结果，协商流程结束，反之则要进行二次办理和反馈；最后，“留言板”与职能部门针对办理与反馈情况进行协商。“留言板”会定期统计上报按期办结率、群众满意率以及办理时效等指标，这关系到各职能部门的全市绩效考评结果，一定程度上激发了他们线上留言反馈的积极性以及监督其工作的线下治理。这种具有中国特色的地方网络公共空间，能够赋予公众更大的责任，他们不仅能实现媒介监督，还能强化弱势公众对强势公众的问责制度。
地方网络公共空间采取的响应式协商主要是为了听取市民呼声、解决市民的实际问题、从而提升城市治理能力，而网友间舆论的形成以及广泛的互动并不太重要，与西方主流的民主式协商存在显著不同。就留言内容而言，武汉城市留言板的诉求型留言要多于建议性留言，其中家长里短的日常琐事占据诉求类留言的主要部分。对于私人诉求的快速回复与解决，能够修补城市治理中存在的显性问题，舒缓市民的负面情绪，解决市民的当务之急，提升他们的城市认同感以及对地方政府的信任感。这也印证了梵·迪克（2005/2014：112）的观点，互联网确实为在线下世界里更难实现的额外形式的政治活动提供了一个平台：寻找政治信息和创造政治互动的额外机会。
不少研究表明，许多威权主义政权积极推动互联网的发展，以服务国家利益，而不是挑战国家利益（Kalathil & Boas，2003：3）。但对于地方政府来说，市民与地方之间并不是服务或挑战这种非黑即白的关系，双方常常能找到相对一致的议题来促成沟通。因为对话的达成以及问题的解决，既有利于城市发展潜在问题的治理，又能提升普通市民的居住环境以及生活水平。不过，我们也要发现，“留言板”的对话并不是绝对平等的双向交流，而是一种相对限制性的沟通模式，即市民的有限制性留言、“留言板”平台的有限制性筛选以及职能部门的有限制性办理。正如韩炳哲（2013/2019：7）所言，数字联网促进了传受双方对称式的交流，然而这种对称性对权力不利。“因为权力的交流是单向的，即自上而下的，交流的逆流会打乱权力的秩序”。
作为拥有地方政府和党媒双重背景的非商业论坛，在协商过程中仍存在一些问题，具体而言：其一，“留言板”采取的是“网民留言-部门反馈”的点对点传播，可以看成是将信访模式在公开的互联网上展现。但这种模式多为了解决眼前的实际问题，而不能通过更广泛的对话达成协商一致；其二，“留言板”的留言是基于职能部门导向来实现分配的，而对于需要多部门协调的复杂问题或诉求，难以激发常态化、制度化的多元协商民主潜能；其三，市民网友在“留言板”中较多提出自己的个人诉求，而职能部门更希望收到他们针对城市发展或城市治理提出共性意见和建议，因此平台上的公共利益与私人利益暂时还无法平衡与协调。
虽然存在一些问题，但“留言板”作为响应式协商在地方公共空间中的实践形式，具有其他典型协商模式所不具备的优势：相比于电视问政“作为舞台表演的治理”（闫文捷，潘忠党，吴红雨，2020），“留言板”更加注重权威部门对协商议题的回应以及诉求的解决；相比于市长热线的“仪式化”特征，即创新之名与创新实效相互脱离（刘伟，2021），“留言板”提供了广大网民与相关职能部门直接对话的机会，并且留言和回复的内容都会在网络上公开显示；相比于“寒山闻钟论坛”这种“体制性网络空间”（马中红，2016），“留言板”引入了留言回复的评价机制，从制度上监督了相关职能部门的回复时限和服务群众的态度。“留言板”的创新协商机制，也不同于由精英推动、以领导的意志和决心作为关键因素的权威协商（何包钢，吴进进，2017），而是通过引入评价考核机制，对地方职能部门的线上反馈进行监督，从而推动协商民主的正常运行。
互联网的发展为普通市民参与政治生活提供了有效的渠道，政府部门通过与市民网友的协商纾解城市矛盾、提高城市治理能力。在网络公共领域中，各方期待的是理性、平等的交往主体和互动、自由的交往过程以及丰富、多元的交往内容。但不加限制的网络也极易造成负面情绪的堆积以及网民的极化现象，其虽能吸收不同的话语但不利于问题和矛盾的最终解决。权威，一旦没有自由的合理平衡，就会变成专制；而自由，一旦没有权威的合理平衡，就会被滥用。其中任何一方，如果因其过度而摧毁另一方，它马上也必将摧毁它自身（西蒙，1940/2015：4）。
本文借由武汉城市留言板的案例，讨论在地方网络公共空间开展响应式协商的优势与不足，摆脱了以往西方政治协商研究中拘泥于意识形态纷争的“泥沼”。未来可以从留言大数据和网民反馈的满意度来测量“留言板”的效果，也可以从网民媒介素养以及政府职能部门“用网治网”水平继续深化研究。
本文系简写版，参考文献从略，原文刊载于《国际新闻界》2023年第2期。
封面图片来源于网络
本期执编/许鑫
订阅信息
全国各地邮局均可订阅《国际新闻界》，国内邮发代号：82-849，欢迎您订阅！
您还可访问《国际新闻界》官方网站 http://cjjc.ruc.edu.cn/ ，免费获取往期pdf版本。
本文来自【国际新闻界】，仅代表作者观点。全国党媒信息公共平台提供信息发布传播服务。
ID：jrtt